RAPPORT DE SYNTHESE DE L’EVALUATION DU BCI DÉCENTRALISÉ DANS LES  SECTEURS  DE L’EDUCATION ET DE LA SANTE PAR LES CRESPES.

Rapport de Synthèse

2 novembre 2015

Table des Matières

1.    Contexte de l’évaluation…………………………………………………………………………………… 3

2.    Les questions d’évaluation et les réponses apportées par les rapports………….. 4

3.    Le Cadre de conclusions…………………………………………………………………………………… 8

4.    Les Recommandations :……………………………………………………………………………………. 9

1.    Contexte de l’évaluation

Le BCI décentralisé a été mis en œuvre en 2006 à travers une phase test concernant l’éducation et la santé et une dotation initiale de 1,050 milliards de FCFA pour les infrastructures de santé et 3,658 milliards de FCFA pour les infrastructures scolaires au titre de la loi de finances de 2006.

Une évaluation de la phase test a été faite en 2009 aboutissant à la mise sur pied d’un comité de suivi de la mise en œuvre présidé par le MEF, par arrêté primatorial n°09445 du 29 septembre 2009, afin de suivre, de coordonner, de contrôler et d’évaluer la mise en œuvre de la décentralisation de l’exécution du BCI

1. Le BCI décentralisé ses objectifs et ses mécanismes de mise en œuvre.

Les objectifs du BCI décentralisé sont :

• La responsabilisation progressive des collectivités locales dans la gestion financière et dans l’exécution des investissements inscrits sous forme de transferts en capital dans le budget des ministères sectoriels (santé et éducation),
• Mise à contribution des collectivités locales dans les efforts d’amélioration des performances dans l’absorption des ressources
• Développement des initiatives privées et des capacités en matière de réalisation d’infrastructures
• Réduction de la pauvreté dans les localités bénéficiaires par une implication des entreprises locales dans l’exécution des projets d’investissements publics

Les mécanismes de mise en œuvre s’articulent autour d’une part, d’un cadre institutionnel de mise en œuvre impliquant le niveau national (les ministères techniques et le MEF, les PTF, les élus et le secteur privé) et le niveau local (services déconcentrés de l’administration, l’ARD, les élus locaux, les collectivités locales, le secteur privé local, l’AGETIP). D’autre part des mécanismes de choix et de programmation des investissements, de mobilisation de ressources publiques, de passation et d’exécution des marchés. C’est ce dispositif d’ensemble qui a produit des résultats et qu’il convient d’analyser dans chaque région en vue d’en tirer des enseignements et d’influencer les orientations futures.

régions	Etat	Collectivités locales	PTF et secteur privé	OSC	Secteur privé	total
Dakar	28	9		23	5	65
Diourbel						Non précisé
Fatick						Non précisé
Kaffrine						Non précisé
Kaolack						Non précisé
Kédougou						Non précisé
Kolda						Non précisé
Louga						Non précisé
Matam						Non précisé
Saint Louis						Non précisé
Sédhiou	11	9	5	20
Tambacounda	21	9	0	6		36
Thiès	20	10	10	40	20
Ziguinchor	10	14	10	14		48

1. Connaissance et perceptions du BCI décentralisé au niveau des acteurs

Préalablement aux questions d’évaluation tous les rapports ont posé la question de la connaissance ou non de l’outil à tous les acteurs concernés (société civile, Etat, collectivités locales et secteur privé). De manière générale, on note une bonne connaissance de l’outil par l’administration, un peu moins pour les collectivités locales. Par contre, pour les secteurs privés et la société civile, la connaissance de l’outil est faible voire nulle. Ce faisant, le BCI décentralisé est perçu comme une affaire « d’initiés » (Ziguinchor) car connu de peu d’acteurs en dehors de l’administration. Cependant, seules deux régions à savoir Tambacounda et Louga font exception dès lors que pour elles, la société civile a une connaissance parfaite de l’outil (100%).

L’explication réside sans doute dans le fait que les priorités sont définies par les ministères sectoriels, les ressources dégagées sont logées dans les budgets des collectivités locales qui ont ainsi en charge la passation des marchés avec l’appui technique de l’ARD et de l’AGETIP, d’une part. D’autre part, ce sont les services centraux qui travaillent avec les services déconcentrés de l’administration facilitant ainsi la circulation de l’information entre acteurs de même nature. Enfin ce sont les Trésoriers payeurs qui contrôlent les budgets et qui ont en charge la liquidation. Le secteur privé s’intéresse bien moins aux outils qu’aux marchés et aux procédures de paiement. Pour cet acteur peu importe les détails caractérisant des ressources provenant d’une même origine l’Etat.

2.    Les questions d’évaluation et les réponses apportées par les rapports

•          Le BCI décentralisé est- il un instrument pertinent eu égard au contexte national et local (Quels sont les facteurs qui ont influencé positivement ou négativement la pertinence et la mise en œuvre de l’instrument) ? Il s’agit de mettre le BCI décentralisé dans son contexte.

Pertinence

Le renforcement de la décentralisation à travers l’accès des régions aux ressources publiques (le budget) et l’amélioration de l’accès aux services sociaux de base sont les éléments qui sous-tendent le BCI décentralisé. Globalement, les acteurs considèrent que le BCI décentralisé prend en charge les priorités (éducation et santé) mais le secteur privé semble être laissé pour compte faute d’un accès significatif aux marchés publics de la construction des classes et des infrastructures de santé.

 Les marchés sont souvent remportés par des entreprises à envergure nationale et pour les PME/PMI locales, la sous-traitance est le seul moyen d’accès aux marchés avec des rémunérations faibles. Dans certaines régions, les entreprises locales n’ont même pas participé à l’exécution des travaux et les entreprises prestataires ont exécuté les marchés en important de la main d’œuvre d’autres régions.

Concernant spécifiquement la santé, la spécificité du secteur et les normes gouvernant les infrastructures de santé font que peu de PMI/PME locales sont qualifiés pour répondre aux normes des appels d’offres.

Pour certaines parties du territoire national, (région de Diourbel), le besoin de construire des « daaras » n’est pas pris en compte dans les constructions scolaires limitant ainsi la pertinence de l’outil mais dans les faits cela relève beaucoup plus de la qualité et de l’adéquation du programme d’investissements du secteur que de l’outil pris de manière intrinsèque.

Au niveau de l’l’éducation, le BCI vise la construction des salles de classe et non des écoles, ce qui limite la satisfaction des besoins.

En sus, il n’y a généralement pas de lien entre le BCI décentralisé et le budget de fonctionnement de la collectivité locale. En effet, la maintenance des installations mises en place n’est pas prévue (non prise en compte des charges récurrentes), ce qui fragilise les investissements.

Points forts ayant influencé la mise en œuvre

 La passation des marchés nécessite une organisation rigoureuse des collectivités locales et des capacités à élaborer des DAO et à sélectionner les meilleures entreprises. Ces capacités ont été développées dans les régions.

La responsabilisation des collectivités locales est un acquis important pour la majorité des régions. Malgré les appuis techniques de l’administration déconcentrée des finances (formation sur les aspects comptables et financiers réalisés au profit des trésoriers payeurs régionaux, l’ARD (contrôle des travaux) et de l’AGETIP (passation des marchés) et de certains PTF (renforcement des capacités en matière de passation de marchés par GIZ) aux collectivités locales, il reste encore des limites dans le dispositif d’accompagnement du processus, en termes de suivi, de  contrôle des travaux et de choix des sites  pour assurer  la qualité des ouvrages.  

L’inexistence d’un dispositif de suivi évaluation du BCI décentralisé est noté dans certaines régions.

Points faibles ayant influencé la mise en œuvre

Le déficit de communication entre les parties prenantes du BCI et leur manque de coordination, la non implication des acteurs dans le choix des sites et le retard dans la mise à disposition des fonds sont autant de limites à l’outil. En effet, ce sont les services de l’Etat et des collectivités locales qui sont les plus impliqués au détriment des acteurs de la société civile et du secteur privé, ce qui contribue à limiter le contrôle citoyen et à faire perdurer le manque de transparence source de corruption dans l’exécution des marchés.

Les ressources mises à la disposition des collectivités locales dans le cadre du BCI décentralisé accusent du retard et ont des effets négatifs dans les délais de réalisation des infrastructures.

La situation financière des services régionaux du trésor affecte négativement la mise en œuvre de l’outil à travers le retard dans les paiements (liquidation) des décomptes.

L’absence de diligence dans la levée des réserves formulées après la réception provisoire des travaux et cela impacte négativement la trésorerie des entreprises prestataires.

Des pertes de capacités, liées à la forte rotation du personnel des paieries régionales, retardent l’exécution financière et comptable.

Malgré les dispositions de l’arrêté primatorial n°09445 du 29 septembre 2009 mettant en place un dispositif de suivi évaluation au niveau national et prévoyant au niveau régional des antennes à mettre en place par arrêté du ministre chargé de l’économie et des finances, les entretiens et enquêtes ont montré que le dispositif national a été opérationnel un moment avant de tomber en désuétude. Aussi le dispositif de suivi au niveau régional n’a jamais vu le jour. De manière générale, le suivi évaluation a été absent et aucune recommandation n’a été faite au premier ministre par ces dispositifs de suivi concernant l’outil et sa mise en œuvre.

Les ressources pour le suivi ne sont ni adéquates ni suffisante si elles existent (difficulté d’avoir des ressources pour financer le suivi : carburant et frais de mission).

•           Dans quelle mesure et de quelle manière la mise en œuvre du BCI décentralisé (santé et éducation) a eu des effets sur l’efficacité de la dépense publique sur les systèmes de gestion, sur la formation des ressources humaines et sur le partenariat entre les acteurs (processus et résultats)

2.2.1.      Les Ressources humaines et structures locales de gestion renforces ou affaiblies

Les formations sur les procédures du BCI décentralisé ont surtout bénéficié aux chefs de services régionaux mais les élus de certaines régions ont bénéficié de formations sur la passation des marchés.

A ce jour, les collectivités ont développé des capacités de planification et d’exécution de marchés d’envergure prouvant ainsi qu’elles sont en mesure de gérer des ressources importantes de manière efficace.

2.2.2.      Les partenariats entre les élus et l’administration (MEF/ MSP/MEN/AGETIP/Organisations patronales/chambres de commerce et d’artisanat) renforcés ou affaiblis ?

Les partenariats noués sont faibles s’ils existent. Il n’a été fait état dans aucune région l’implication des associations patronales des chambres consulaires renforçant le constat du déficit de concertation entre les acteurs. L’Agence pour l’Exécution des Travaux d’Intérêt Public (AGETIP) a souvent joué le rôle d’assistant technique aux collectivités locales. Certaines régions ont conclu des contrats d’assistance à la maitrise d’ouvrage (AMO) avec l’Agence qui a pour mission de superviser la conduite des travaux, de vérifier la conformité du matériel utilisé, la qualité des travaux en rapport notamment avec les devis et plans types du secteur et la réalisation à date des travaux (cf. manuel de procédures).

Dans certaines régions, l’AGETIP a joué le rôle de l’Agence Régionale de Développement (ARD) supposée appuyer les collectivités dans le montage des dossiers techniques et la passation des marchés. Elle s’est même impliquée dans l’attribution des marchés.

Ce déficit de collaboration et d’organisation s’est traduit dans certains villages à des doublons notamment dans les infrastructures scolaires. Cette situation est le signe d’un déficit de concertation dans la planification et la mise en œuvre (Ziguinchor) et enfin d’une rigidité car les collectivités n’ont pas le pouvoir de modifier les plans décidés par les ministères sectoriels.

Cela confirme aussi l’insuffisante prise en compte des documents de planification locale (PLD et PIC) par les ministères sectoriels de la santé et de l’éducation or ces plans sont supposés mieux refléter les besoins locaux que les documents sectoriels. Enfin cet état de fait traduit aussi l’insuffisante efficacité des conférences d’harmonisation supposées améliorer la cohérence des interventions et leur complémentarité. Au-delà de ces acteurs il faut intégrer les ONG et les autres acteurs privés qui sont actifs dans la réalisation d’infrastructures.

2.2.3. La mise en œuvre du BCI décentralisée a-t-elle permis l’obtention de résultats durables au niveau régional, municipal et local (impact sur pauvreté, croissance de l’économie locale, renforcement des capacités, renforcement des infrastructures, renforcement de la décentralisation)

De manière générale, le BCI décentralisé a permis la réalisation d’infrastructures dans les secteurs de l’éducation et de la santé. Ces investissements ont eu des impacts positifs sur l’offre de services de l’éducation et de la santé (maternités, postes de santé et centres de santé). Des abris provisoires ont été remplacés offrant de meilleures conditions aux élèves et aux enseignants (Louga).

Cependant le manque d’association/implication des bénéficiaires dans les processus de mise en œuvre a eu pour conséquence d’affecter négativement la durabilité. Aussi les conflits entre les élus et les services déconcentrés n’ont pas facilité l’appropriation. Des infrastructures achevées sont restées plus de 4 années sans être réceptionnées et certaines ont commencé à se détériorer.

D’autres ont connu une dégradation rapide et prématurée. Il en a été de même pour la très forte implication des services centraux des ministères dans la passation des marchés et l’octroi des marchés aux entreprises souvent d’envergure nationale.

Par contre dans certaines régions, les collectivités locales ont eu la pleine maîtrise des processus de passations de marchés et pour ce faire, elles ont bénéficié de formations adéquates.

Concernant particulièrement la santé, la faible gouvernance du secteur a limité l’appropriation et la transparence (rétention de données, refus de collaborer).

L’enveloppe réservée au BCI décentralisé a été perçue généralement comme faible et insusceptible de provoquer des effets d’entraînement significatifs dans l’économie locale faute de compétitivité des PME/PMI locales, d’employabilité des ressources humaines locales (les jeunes ouvriers) principalement et de lenteurs dans les paiements des décomptes.

3.    Le Cadre de conclusions

• Quelle a été la pertinence du BCI décentralisée dans sa mise en œuvre et dans ses objectifs de renforcement de la décentralisation et de promotion de l’accès des collectivités locales aux ressources publiques ?

Les collectivités sont confinées dans des rôles d’exécutants limitant ainsi la pertinence des choix et la durabilité des résultats. Les particularités locales sont peu prises en compte (Diourbel avec les daaras).  Faute de capacités suffisantes, les risques sont pour les collectivités locales une suprématie des services centraux de l’Etat (ministères) et des entreprises d’envergure nationale au détriment des PME/PMI locales. Aussi face à l’incertitude que vivent les ARD avec la disparition des régions, les collectivités locales perdent des appuis essentiels en termes de capacités techniques de gestion des investissements publics.

Avec le BCI décentralisé, les collectivités ont pu accéder à des ressources publiques pour financer des investissements publics dans leurs localités (éducation santé) même si la planification de ces ressources ne leur incombe pas mais relève plutôt des ministères sectoriels. Les entretiens et données recueillies ont montré que les budgets locaux ont augmenté dans toutes les régions concernées.

• Quels sont les résultats imputables à la mise en œuvre du BCI décentralisé ? S’agit-il de résultats durables ? Y a-t-il d’autres méthodes plus appropriés pour faciliter l’accès des collectivités locales aux ressources publiques ?

Les résultats sont globalement jugés appréciables même s’ils sont limités par la qualité des ouvrages. Aussi la durabilité est aussi limitée par la faiblesse de la concertation et de la participation d’une part. D’autre part les limites concernent aussi la non-prise en compte des charges récurrentes des investissements dans les budgets locaux. Si le BCI décentralisé a permis aux collectivités locales d’augmenter notablement les budgets dont l’alimentation était principalement faite à partir du FDD et du FECL, aucune proposition alternative au BCI décentralisé n’est faite dans les rapports.

Des augmentations sont demandées car la faiblesse de l’enveloppe ne permet pas d’obtenir des impacts significatifs sur la réduction de la pauvreté et la création de richesses. Les mécanismes de mise en œuvre du BCI décentralisé n’ont pas fonctionné et il n’y a pas de lobbying fort au niveau central pour imposer à l’Etat le respect des engagements pris (arrêté primatorial, manuel de procédures…). Cette pression n’ayant pas eu lieu, la réflexion sur les modes alternatifs de financement ne s’est pas imposée. Cela explique aussi le fait que l’outil n’ait pas connu un développement significatif (amplification par extension à la quasi-totalité du secteur et prise en charge des autres compétences transférées).

• Quelle amélioration pour une meilleure gouvernance du secteur relative à la mise en œuvre du BCI décentralisé ?

Certaines investigations ont révélé l’existence d’infrastructures dont les marchés ont été liquidés, donc les paiements effectués sans qu’elles soient réceptionnées. (Kédougou)

L’unicité de caisse entre Etat et collectivité et entre collectivités elles-mêmes affecte le paiement des décomptes par le trésor en mettant toutes les collectivités dans la même situation et compte non tenu des performances des différentes collectivités. Il se crée ainsi une compétition susceptible de favoriser le développement de la corruption.

Aussi bien pour la santé que pour l’éducation, la mise en œuvre du BCI décentralisé n’a pas contribué à une amélioration des relations entre les acteurs du secteur (apaisement du climat social)

• Quelle valeur ajoutée apportée par le BCI décentralisé dans le financement public des collectivités locales

Le BCI décentralisé a contribué à accroître les budgets des collectivités locales de manière significative.

Il a toutefois permis aux collectivités locales d’avoir un accès indirect au PTIP dès lors que les ressources sont affectées aux ministères avant d’être transférées par les ministères aux collectivités locales. Il a donné l’opportunité aux ministères de gérer complètement des contrats importants.

4.    Les Recommandations :

R1 : L’accès aux ressources doit être amplifiée et mieux encadré par un élargissement du champ d’application du BCI au secteur mais aussi un élargissement du champ d’application à l’ensemble des compétences transférées. L’encadrement de l’outil passe par un renforcement de la planification (planification stratégique et opérationnelle) et des capacités techniques des acteurs concernés (secteur privé, OSC, administration déconcentrée).

R2 : Accompagner l’accroissement des ressources et du champ d’intervention par un développement de la formation professionnelle, une mise en relation des collectivités avec les structures de formation pour faciliter l’insertion professionnelle, l’employabilité des jeunes ouvriers et promouvoir un secteur privé local capable de capter des marchés publics directement ou indirectement à travers la sous-traitance.

R3 : Procéder à un lobbying fort pour que l’Etat respecte ses engagements concernant le cadre de suivi de la réforme tant au niveau national qu’au niveau régional et veiller à ce que le suivi du niveau régional soit le fait d’un comité pluri-acteurs tenu par une obligation de rendre compte à travers des rapports périodiques de suivi.

R4 : Procéder à un lobbying fort pour que l’Etat applique le manuel de procédures du BCI décentralisé à travers les instances faîtières des associations d’élus et à travers les instances faîtières des Organisations de la société civile et l’adapter au contexte du budget programmé.

R5 : A court terme, procéder au suivi de la dépense par les collectivités locales et par les Organisations de la Société Civile en exigeant du ministère sectoriel et du ministère chargé des finances une information des acteurs régionaux du programme d’investissement et de la localisation des infrastructures dès le vote du budget.

R6 : Renforcer les capacités des collectivités locales dans la gestion des contrats à travers des formations ciblées

R7 : Mener un plaidoyer à court terme en direction des collectivités locales et de l’Etat pour une meilleure prise en compte des charges récurrentes et leur programmation en rapport avec le programme d’investissements. A moyen terme, organiser un cadre de partenariat au niveau régional pour assurer l’entretien et la maintenance des infrastructures.